Etikai felelôsség – szakmai
kamara nélkül?

A kamarák közös feladata egy sajátos felelôsségi forma alkalmazása is. A szakma tekintélyének megtartása terén jelentôs szerepet játszhat a kamara önszabályozó és a szabályokat betartató tevékenysége."

Egy évtizede nem volt ilyen jogalkotási dömping az egészségügyben, mint 2006 második felében. Az Országgyûlés öt egészségügyi tárgyú törvényjavaslatot tárgyalt az ôszi ülésszakban, ezek mindegyikéhez kormányrendeletek, miniszteri rendeletek sokasága készül. A törvényjavaslatok alapjaiban alakítják át a gyógyszerekkel kapcsolatos jogi szabályozást, létrehozzák az egészségbiztosítási felügyeletet, az egészségügyi ellátások többségének esetében co-paymentet vezetnek be, korlátozzák a biztosítottaknak térítésmentesen járó egészségügyi ellátások körét, kísérletet tesznek a kórházi struktúra átalakítására stb.

Az alábbiakban a törvényjavaslat-csomag azon tagjával foglalkozunk, amely talán a legkevesebb figyelmet kapta a társadalmi vitában: az egészségügyben mûködô szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvénnyel. A törvény számos új szabályozási elemet vezet be, ezekbôl a felelôsségi kérdéseket emeljük ki, vagyis azt, hogyan változik az etikai felelôsség kérdése és az etikai eljárások lefolytatásának szabályai. Ezen a téren ugyanis igen jelentôs változások történtek: a kamara még a tagjai esetében is csak nagyon korlátozott jogkörrel folytathat le etikai eljárást, efelett az eljárás felett az ÁNTSZ keretében létrehozott etikai testületek gyakorolnak sajátos felügyeleti jogkört. Az alkalmazandó etikai szabályokat pedig egy zömében köztisztviselôkbôl álló, kilenctagú testület alkotja meg, az etikai eljárás alapját kizárólag ezek, az általuk megalkotott szabályok jelenthetik.

Az egészségügyben az elsô két szakmai kamarát 1994-ben hozta létre jogszabály (a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény, illetve a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény), majd jóval késôbb hozták létre az egészségügyi szakdolgozók kamaráját (a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról szóló 2003. évi LXXXIII. törvény).

A kamara alapvetôen szakmai önkormányzat, amelynek alapvetô célja, hogy tagjai közvetlenül és a maga által választott testületei, tisztségviselôi útján demokratikusan és önállóan intézze szakmai ügyeit, meghatározza és a közérdekkel összhangban képviselje szakmai, etikai, gazdasági és szociális érdekeit, társadalmi súlyának, szellemi tôkéjének megfelelô mértékben hozzájáruljon a tagjaira vonatkozó szabályozórendszer kialakításához.

A magyar jogrendszerben igen nagyszámú kamara mûködik, a nagy hagyományokkal rendelkezô gazdasági kamarák, ügyvédi kamara mellett létrehozták például a Magyar Növényvédô Mérnöki és Növényorvosi Kamarát, a tervezô- és szakértô mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráit, az igazságügyi szakértôi kamarát, a könyvvizsgálók, az állatorvosok kamaráját.

A kamarák mûködésében számos közös elem van, kiemelendô, hogy – a gazdasági kamarák kivételével – mindegyik kamarában kötelezô a tagság.

Természetesen ebben is vannak eltérések, van olyan kamara, ahol az adott képesítéshez kötött tevékenységet nem végezheti az, aki nem tagja a kamarának (ilyenek az egészségügyi kamarák), míg másokban lazább a szabályozás és csak az önálló tevékenység végzésének a feltétele a kamarai tagság (például az ügyvédi kamara esetében az alkalmazott ügyvéd nem köteles belépni a kamarába).

A kamarák egyik közös feladata egy sajátos felelôsségi forma alkalmazása is, amit a jogszabályok többé-kevésbé következetesen etikai felelôsségnek neveznek.

Ezen eljárásokban a kamara azt vizsgálja, hogy az írott, illetve íratlan etikai szabályok, szakmai szabályok megsértése megtörtént-e, és ha ez beigazolódik, akkor szankciót alkalmazhat. Az írott etikai szabályokat a kamara maga alkotja (etikai statútum). Az alkalmazható szankciók a figyelmeztetés, a megrovás, a mindenkori minimálbér havi összegének tízszereséig terjedô pénzbírság, valamint a tagsági viszony felfüggesztése.

A legtöbb kamara ezen túlmenôen élhet a legsúlyosabb szankcióval, a kizárás büntetés alkalmazásával, azonban ez az egészségügyi kamarák esetében nincs így, ôk a kizárás büntetést etikai vétség esetében eddig sem alkalmazhatták. (A kizárás jogkövetkezményét két esetben lehetett alkalmazni és egyikben sem etikai vétség miatt, etikai eljárás eredményeként, hanem a büntetôbíróság döntésének automatikus „mellékszankciójaként”: ha büntetô- bíróság végrehajtandó szabadságvesztést szabott ki, illetve ha a foglalkozástól eltiltotta az érintettet, akkor a kamarából is ki kellett zárni.)

Elsôsorban azokban az ügyekben lehetett valós szerepe a kamara által lefolytatott etikai eljárásnak, ahol kártérítési eljárás valamiért nem indult. Például azért, mert a jogsértés következtében nem érte polgári jogi értelemben „kár” (egészségkárosodás, halál) a beteget, s az elkövetett cselekmény jellegénél vagy súlyánál fogva a büntetôjogi szankció alkalmazásának lehetôsége pedig nem merült fel. Ezekben az ügyekben a szakma tekintélyének megtartása terén a szakmai kamara önszabályozó és a szabályokat betartató tevékenysége jelentôs szerepet játszhat.

Az egészségügyben mûködô szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény (a továbbiakban kamarai törvény), amely 2007. január 1-jén lépett hatályba, alapvetôen változtatja meg a helyzetet.

Megmarad ugyan az egészségügyben a három szakmai kamara, de ezekben a tagság nem lesz kötelezô, mindenki maga döntheti el, hogy belép-e a kamarába vagy sem, az orvosi, gyógyszerészi képesítéshez kötött tevékenység végzésének nem feltétele a kamarai tagság. Kérdéses, hogy ez a megoldás a késôbbiekben kihat-e a többi kamarára is. Ha ugyanis a többi kamarában fennmarad a kötelezô tagság, akkor ez olyan jelentôs különbségtétel a hasonló jogalanyok között, ami csak akkor alkotmányos, ha annak ésszerû indoka van.

Mi lehet ez az ésszerû indok?

Indokolhatná például a különbségtételt az, ha az egészségügyben a többség alkalmazotti jogviszony keretében folytatná a tevékenységét, hiszen ebben az esetben a kamarába tömörülés nem feltétlenül szükségszerû. Ez azonban egyre kevésbé van így, az egészségügy szerkezetváltása azt is magával hozta (hozza), hogy az alkalmazotti jogviszonyt egyre inkább felváltja a vállalkozói, szabadfoglalkozású jogviszony, ahol a munkajog által szabályozott rendszer nem érvényesül, amit akár a kamara is (részben) pótolhatna.

A törvényjavaslat indokolása sajnos semmi érdemi indokot nem hoz fel erre vonatkozóan, az ugyanis, hogy „a kötelezô tagsággal mûködô szakmai kamarák az eddigi mûködésük során nem kezelték a társadalom által elvárt súllyal a minôségvédelmi, minôségbiztosítási problémák megoldását és mûködtetését, erôforrásaikat és figyelmüket inkább az érdekvédelmi tevékenységre helyezték”, semmiképpen nem tekinthetô ésszerû indoknak a kötelezô kamarai tagság megszüntetése mellett, más érvet pedig nem találni az indokolásban (http://www.eum.hu/index.php?akt_menu=4997).

A kötelezô kamarai tagság megszüntetésébôl következôen a kamarának az etikai szabályok megalkotásával és a betartatásukkal kapcsolatos szerepe is alapvetôen megváltozik.

Ebben a körben két alapvetô kérdést kell tisztázni: egyrészt azt, hogy milyen etikai-szakmai szabályok vannak, ezeket ki alkotja, önti írásbeli formába, másrészt pedig azt, hogy ki jogosult eljárást lefolytatni, és ennek során milyen szankciót alkalmazhat.

Érdemes elôször a második kérdést megvizsgálni, mert ebbôl következik az elsô kérdésre adható válasz is.

Értelemszerûen a kamara etikai eljárást csak a tagjaival szemben folytathat le. Ha azonban a tagság önkéntes, akkor ennek a létjogosultsága is megkérdôjelezôdik.

Egyrészt az etikai eljárás alá vont tag a tagsági viszonyának a megszüntetésével azonnal mentesül az etikai eljárás terhe alól, másrészt az alkalmazható szankciók köre is szûkül, hiszen a kamarai tagság felfüggesztése már nem tekinthetô szankciónak (nem kapcsolódik hozzá az a jogkövetkezmény, hogy az adott képesítéshez kötött tevékenység a felfüggesztés idôtartama alatt nem végezhetô).

A kamarai törvény ezt a valós vagy vélt hiányt úgy hidalja át, hogy megteremti a nem tagok esetében is az etikai eljárás lefolytatásának a kamarán kívüli rendszerét, létrehozza erre a célra az Országos Etikai Tanácsot (OET), illetve a megyei etikai tanácsokat (MET).

Az Országos Etikai Tanács az egészségügyi miniszter irányítása alatt mûködik, titkársági feladatait az ÁNTSZ látja el az Országos Tisztifôorvosi Hivatal útján. A megyei etikai tanácsok az ÁNTSZ illetékes megyei intézeteinek szervezeti keretében mûködnek, tehát lényegében az egészségügyi igazgatás szervezetrendszerébe tagolódnak be.

Az Országos Etikai Tanács tagjai a következôk: az Országos Tisztifôorvosi Hivatal három képviselôje (akik közül egy orvos, egy gyógyszerész, egy pedig egészségügyi szakdolgozó), az egészségügy területén mûködô szakmai kamarák országos elnöksége által delegált egy-egy személy, az Egészségügyi Minisztérium egy képviselôje, az Egészségügyi Tudományos Tanács elnökségének tagja, a szakmai kollégiumok elnöksége által delegált egy tag.

Ebbôl az összetételbôl látszik, hogy a kilenc tag közül négy a közigazgatást képviseli (köztisztviselô), a kamarák három taggal képviseltetik magukat, míg a szakmai szervezetek (az ETT és a szakmai kollégiumok) mindössze egy-egy taggal. A testületben feltûnô tehát a köztisztviselôk túlsúlya.

A megyékben és a fôvárosban mûködô megyei etikai tanácsok tagjai a következôk: az ÁNTSZ illetékes megyei intézetének három képviselôje – akik közül egy orvos, egy gyógyszerész, egy pedig egészségügyi szakdolgozó –, az egészségügy területén mûködô szakmai kamarák illetékes területi szervezete által delegált egyegy képviselô, a szakmai kollégiumok elnöksége által delegált egy tag, a megye területén mûködô egészségügyi szakellátást nyújtó közszolgáltatók közül a gyógyintézetek egy-egy képviselôje, valamint a fenntartóinak és tulajdonosainak – ideértve az egyetemi centrumokat és klinikákat mûködtetô egyetemek képviselôit is – egy képviselôje, függetlenül az adott megyében általuk fenntartott gyógyintézetek számától. A gyógyintézet fogalma alatt az egészségügyi jogi szaknyelv a rendelôintézeti járóbeteg-szakellátást, valamint a fekvôbeteg-szakellátást nyújtó szolgáltatókat érti.

A megyei etikai tanácsok összetételében tehát némiképp alacsonyabb a közigazgatást képviselô tagok aránya, a megyében mûködô gyógyintézetek számától függôen akár jelentôs kisebbségben is lehetnek.

Ugyanakkor érdemes felfigyelni a testület szakmai összetételére: vajon hány gyógyszerész, egészségügyi szakdolgozó lesz a testületekben? Az ÁNTSZ képviselôi között a kamara képviselôi között is mind a három szakma jelen van, azonban a többi tag esetében nincs megszabva a szakmai összetétel. Így elôfordulhat, hogy a testületben összesen két gyógyszerész, illetve szakdolgozó van, ami az ügy objektív, szakszerû megítélését megnehezítheti, ha ilyen tárgyú ügyet kell elbírálni.

A nem kamarai tagok esetében az etikai eljárást tehát elsô fokon a MET, másodfokon az Országos Etikai Tanács folytatja le.

Kamarai tagok esetében kissé összetettebb a helyzet: elsô fokon a kamara jár el, azonban ha fellebbezésre kerül sor, másodfokon már csak kivételesen járhat el a kamara országos etikai bizottsága: csak abban az esetben, ha az elsôfokú határozatnak kizárólag a kamarai tagsági viszonyt érintô etikai büntetést kiszabó (felfüggesztés, kizárás) rendelkezésével szemben nyújtanak be fellebbezést.

Ha a fellebbezés nem erre irányul, hanem például arra, hogy az eljárás alá vont orvos vitatja a tényállást, akkor már másodfokon az ÁNTSZ keretében mûködô Országos Etikai Tanács jár el.

Így az érdemi döntés jogát még kamarai tagok esetében is elvonja a törvény a kamarától, és azt az Országos Etikai Tanácshoz telepíti. Ennek a döntési jogkörelvonásnak még egy szemléletes – és a magyar jogrendben egyedülálló – példáját találjuk a törvényben.

Ha ugyanis a kamara jár el elsô fokon, akkor a fellebbezés joga az érintett orvos és az eljárást kezdeményezô személy mellett megilleti az ÁNTSZ keretében mûködô megyei etikai tanácsot is. Tehát fellebbezési jog illet meg egy olyan testületet, akire nézve a kamara határozata nem tartalmaz rendelkezést.

Ebben az esetben lényegében arról van szó, hogy az ÁNTSZ keretében mûködô etikai bizottsági rendszert nem lehet megkerülni, az mintegy törvényességi felügyeletet gyakorol a kamarák etikai testületei felett azzal, hogy ha sem az érintett orvos, sem az eljárást kezdeményezô személy nem kifogásolja a kamara által hozott döntést, az ügyben a végsô döntést akkor is az ÁNTSZ keretében mûködô etikai bizottság hozza meg.

Az ÁNTSZ keretében mûködô etikai testületek a figyelmeztetés, a megrovás és a mindenkori legkisebb kötelezô munkabér havi összegének tízszereséig terjedô pénzbírság büntetést szabhatnak ki, a kamarai etikai bizottság azonban a kamarai tagság felfüggesztésével is élhet (ami azonban súlytalan szankció, tekintettel az amúgy is önkéntes tagságra).

A második fontos kérdés, hogy a kamarai etikai bizottságok, illetve az ÁNTSZ keretében mûködô etikai bizottságok milyen szabályrendszer betartatásán ôrködnek.

Erre vonatkozóan a kamarai törvény sajátos megoldást vezet be. Elôször is, a törvény nem szól arról, hogy a kamarák saját etikai statútumot alkothatnának. Tekintettel arra, hogy ezt semmi nem tiltja, a kamarák természetesen megalkothatják saját statútumukat, azonban ennek betartatásához semmiféle eszközzel nem rendelkeznek. A kamarai tagokkal szemben csak elsô fokon folytathatnak le eljárást, de ennek során sem a saját statútumukat alkalmazhatják, hanem az ÁNTSZ keretében mûködô kilenctagú Országos Etikai Tanács által alkotott úgynevezett rendtartást kell alkalmazniuk.

A rendtartás sajátos, új elem a magyar jogrendszerben. A rendtartás ugyanis olyan szakmai-etikai szabályrendszer, amely az egészségügyi dolgozókra kötelezô, a kilenctagú Országos Etikai Tanács alkotja meg (a kamarákat véleményezési jogkör illeti meg), a tagok minôsített többségével, a miniszter pedig rendeletben kihirdeti.

Ezzel a megoldással kapcsolatban több aggály is felmerülhet. Elôször is érdemes azon elgondolkodni, hogy – divatos szakszóval élve – milyen demokratikus legitimáció áll a kilenctagú testület mögött, ami lehetôvé teszi, hogy minden egészségügyi dolgozóra vonatkozóan kötelezô magatartási szabályokat alkosson meg?

A kamarák esetében a kamarai szervezetrendszer biztosította a tagok beleszólását az etikai statútum megalkotásának folyamatába, a rendtartás esetében azonban nem találunk demokratikus elemet. A miniszter rendeletben hirdeti ki a rendtartást. Ha a miniszter feladata csak a kihirdetés, akkor ez azt jelenti, hogy ebben az esetben úgy születik jogszabály (miniszteri rendelet), hogy azt a törvényalkotó kivonta a jogalkotási törvény garanciális szabályainak (például kötelezô tárcaközi egyeztetés stb.) hatálya alól.

További probléma, hogy az etikai bizottságok a törvény megfogalmazása szerint kizárólag a rendtartásban foglaltak megsértése esetén járhatnak el. Ami tehát nem szerepel a rendtartásban, annak megsértése nem lehet etikai vétség. Ebbôl két dolog következhet: az egyik, hogy a rendtartásnak meg kell ismételni a teljes egészségügyi joganyagot, legalábbis annak legfontosabb rendelkezéseit, különben önkényes és inkoherens lesz az a szabályrendszer, amely alapján a felelôsségre vonás mûködik.

Ez persze azért is sajátos, mert a miniszteri rendeletben kihirdetett rendtartásban szó szerint kell megismételni a törvényi, kormányrendeleti szintû szabályozást, s ez az egészségügyi normák megduplázásához vezet.

A másik, hogy az íratlan etikai szabályoknak semmiféle szerepük nem lehet, márpedig a jogi szabályozás és az etika között az egyik lényeges különbség, hogy a jogi szabályok írottak, azonban a morális, etikai szabályok sokkal képlékenyebbek, gyakran íratlanok.

Az alapvetô kérdés természetesen az, hogy szükség van-e az etikai szabályokra, illetve azok betartatásához intézményesített eljárásrendre. Amennyiben erre szükség
van, akkor érdemes (lenne) olyan szabályozást kialakítani, amelyben az érintett szakmák képviselôinek (orvosok, gyógyszerészek, egészségügyi szakdolgozók) lehetôségük van érdemben befolyásolni a saját mûködésüket meghatározó szakmai-etikai szabályrendszer kialakítását, és amelyben az etikai eljárás lefolytatásának keretei, az eljáró bizottságok összetétele is tükrözi az ésszerû szakmai elvárásokat.

dr. Dósa Ágnes
orvos jogász, egyetemi adjunktus