Dr. Herczeg Zita

Alkalmatlanságuk és felelőtlenségük teljes tudatában...

"vádirat" a Magyar Köztársaság Országgyűlése, Kormánya, Köztársasági Elnöke és Alkotmánybírósága ellen

Egy teljes éve folyik hazánkban az egészségügyi "reform", melynek indulásakor prioritásként került sor az egészségügyben működő szakmai kamarák szétverésére. Az új kamarai törvény (Ekt.) tárgyában hozott 1098/B/2006. AB határozat mérföldkő hazánk jogállami fejlődésében. Az Alkotmánybíróság azzal, hogy az Alkotmány egyértelmű, mérlegelést nem engedő rendelkezésén [32/A. § (2) bek.] átlépve nem semmisítette meg az általa megállapítottan is alkotmányellenes jogszabályt, véget vetett Magyarországon a jog uralmának, egyben utat nyitott az államhatalom koncentrációja és a korlátlan, kontroll nélküli jogalkotói hatalom felé. Ezen elvi jelentőségű eredményeket egészíti ki az Alkotmánybíróság 4/2006. (II. 15.) AB határozata, amellyel a jogrendszer technikai szétesését indította útjára.

I./

Az Ekt. története és az egészségügyi "reformjogalkotás" egy éve

1. Az Ekt. tervezetét Országgyűlésünk Kormánya a szakmai kamarák kamarai törvényben rögzített véleményezési jogát figyelmen kívül hagyva terjesztette a Parlament elé, megsértve ezzel a jogalkotásról szóló törvényt. Nem először. Az Egészségügyi Minisztérium bevett gyakorlata, hogy ha meg is küldi a jogszabálytervezetet véleményezésre, azt maximum egy-két napos határidővel teszi, ami érdemi munkára objektíve elégtelen. Az Ekt.-nak egyébként különös pikantériát kölcsönzött, hogy a hatáskörelvonás szükségességét az előterjesztő főként a törvényben meghatározott feladatok teljesítésével indokolta.

2. Ezt követően Kormányunk Országgyűlése, tanúbizonyságát adva annak, hogy jogalkotási eljárásának minőségirányítási rendszere (gondolom, hogy van, mert alsóbb szinten már a ládapakolás is tanúsított munkafolyamat) és hivatalának, bizottságainak szakmai felkészültsége teljesen alkalmatlan mind az ordító formai, mind pedig a súlyosabb tartalmi érvénytelenségi okok felismerésre és kiküszöbölésére, az elé terjesztett törvényjavaslatot különösebb fenntartás nélkül elfogadta.

3. A sorban következett Dr. Sólyom László köztársasági elnök (nem mellesleg Alkotmánybíróságunk korábbi elnöke), aki annak ellenére nem akarta felismerni az elfogadott törvény alkotmányossági aggályait, hogy valamennyi – hozzá képest teljesen laikus – későbbi indítványozó felhívta rá a figyelmét. A köztársasági elnök elmulasztotta reálisan mérlegre tenni az indítvány elmaradásának és benyújtásának össze sem mérhető hátrányos következményeit. Míg utóbbi esetben a jogszabály végrehajtása legfeljebb fél/egy éves késéssel indul (aminek az egészségügyi "reform" egyéb elemeire semmiféle kihatása nem lett volna), addig mulasztásával egy alkotmányellenes jogszabálynak engedte szétverni az egészségügyi szakmák kamaráit. Érthetetlen, hogy a kezében lévő, pont az ilyen esetek kivédésére szolgáló alkotmányos eszközt mért nem használja.

4. Az i-re a pontot mégis az Alkotmánybíróság tette fel, amikor megállapítva az Ekt. közjogi érvénytelenségét, átlépte az Alkotmány egyértelmű rendelkezését és megtagadta a törvény megsemmisítését. Ezen túlmenően egyetlen határozaton belül: a) előhozakodott egy teljesen felesleges indokolási kísérlettel, amely kimerül a kamarák működésére és a jogbiztonságra leselkedő kivédhetetlen veszélyek puszta emlegetésével, anélkül, hogy közelebbről tényszerűen bemutatná ezeket (ez azért is érdekes, mert az Alkotmánybíróság döntésének megszületéséig a részleteiben is értelmezhetetlen és rossz Ekt.-t, jogkövető jogi személyekként a kamarák zökkenőmentesen végrehajtották); b) ezzel egyidejűleg, hogy tartalmi alkotmányellenesség fel se merülhessen, az Alkotmánybíróság az előtte fekvő indítványok tartalmát teljes egészében nem merítette ki, megsértve ezzel az indítványozáshoz fűződő állampolgári jogomat (ezúton szeretnék viszont köszönetet mondani Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírónak a megfogalmazott különvéleményéért, mert nem lépte át az Alkotmány rendelkezéseit és megvizsgálta indítványom fő érveit is); c) végül, de nem utolsósorban figyelmet érdemel még a döntés azon elvi jelentőségű része, amelyben a hátrányos megkülönböztetés szempontjából vizsgálandó alapsokaságot egy az egyben a megkülönböztető intézkedéssel érintett részsokaságban jelöli ki a testület, feleslegessé téve minden további vizsgálódást.

5. A 1098/B/2006. AB határozat köveztében a hatalommegosztásban részt vevő egészségügyi szakmai kamarák szakmai önkormányzati jogosítványai megszűntek, közhatalmi jogosítványaik pedig a végrehajtó hatalomhoz kerültek. Ezzel kamaráink közfeladat nélkül maradtak, mondhatjuk úgy, hogy köztestületnek csúfolt egyesületekké váltak.

Innentől kezdve nincs aki megállítsa jogalkotóinkat, akik a) a leghelyesebb közigazgatási gyakorlat alapján felállítanak egy olyan hatóságot (Egészségbiztosítási Felügyelet), amely közigazgatási úton meg sem támadható, kivételes erejű határozataival szedegeti be a saját bevételét képező – tehát teljesen elfogulatlanul kiszabott – felügyeleti bírságokat; b) a törvényi felhatalmazásukon átlépve megalapítják a szerződéses jogviszony keretében, jogszerű magatartásért és hivatásbeli kötelezettség szabályszerű teljesítéséért járó, közigazgatási jellegű, visszamenőlegesen megállapított normák alapján automatikusan számított, objektív anyagi felelősség intézményét (aki nem hiszi, járjon utána a 17/2007. Korm. rendeletben); c) az Egészségügyi Minisztérium szervezési-vezetési hibáinak alkotmányellenes korrekciójára, az orvosok ingyenmunkára kényszerítésére, az egészségügyi szolgáltatóknak károkozásra használják jogalkotói hatáskörüket (lásd 283/2007. Korm. rendelet).

6. Igazságtalanok lennénk azonban, ha a jogállami berendezkedés lerombolását egyedül az egészségügyi reformfolyamat vívmányaként állítanánk be. Az Alkotmánybíróság 4/2006. (II. 15.) AB határozata indította útjára a jogalkotási eljárás technikai zsákutcájának számító, ám a jogbiztonság teljes szétzilálására kiválóan alkalmas módosítás-hatályonkívülhelyezősdi elnevezésű társasjátékot. Egy ideje, a Magyar Közlönyben megjelenő módosító jogszabályok csak meghatározott időre, például 30 napra lépnek hatályba, azzal a jogalkotói meggyőződéssel, hogy a 30 nap alatt a nyomtatott Magyar Közlöny hasábjain végbemegy valamiféle érési folyamat, melynek eredményeképpen, egységes szövegbe/szerkezetbe foglalás nélkül is, a módosítás "beépül" az alapjogszabályba és abban a módosító rendelkezés hatályon kívül helyezése után is tovább él. Innentől fogva igen nagy meglepetés érheti az egyszeri állampolgárt, aki azt hiszi, hogy hatálytalan jogszabály nem képes joghatást kiváltani és egy adott törvény vagy rendelet adott időpontban hatályos és hiteles, egységes szerkezetbe nem foglalt normaszövegét a Magyar Közlönyből (mint hivatalos lapból) csak a hatályban lévő módosító jogszabályok figyelembe vételével próbálja megállapítani (felmerül persze a kérdés, hogy van-e még szükség egyáltalán a hatály fogalmára).

Ugyancsak nagy bajban van az a kicsit lustább és igénytelenebb jogalkalmazó, aki az elektronikus jogszabálygyűjteményekhez fordul segítségért, ezek ugyanis alkalmazkodva a modern társadalom fogyasztói igényeihez, a termékdiverzifikáció jegyében például a jogalkotási törvénynek több különböző variációját is kínálják (még a jogalkotói hatalom birtoklásában sem igen értenek egyet), így ki-ki megtalálhatja bennük a kedvére való variációt (talán ezért is van kijelölve a nyomtatott Magyar Közlöny, mint etalon). De nem árt résen lennünk az alkotmánybírósági indítványokkal sem, ezután már nem a pár nap alatt amúgy is hatályukat vesztő módosításokat kell támadnunk, hanem azt az alap jogszabályhelyet, amibe a módosítás "beépült". Érdekesen lyukas törvények, rendeletek jönnek majd létre; és sajnos az általunk jónak vélt módosítandó rendelkezést nem fogjuk tudni megvédeni: vagy módosul, vagy eltűnik a jogszabályból. Az Alkotmánybíróság "iránymutatása" alapján felbuzdulva Országgyűlésünk és Kormányunk ész nélküli deregulációba is kezdett, kihúzgálva számos rendeleti szintű jogszabály alól a felhatalmazást, hogy példának csak a jogi szakvizsga rendeletet említsem. A magam részéről egyébként teljesen egyetértek a joganyag átláthatóvá tételének igényével, de ez csak az egységes szerkezetű jogszabályszöveg hivatalos lapban, folyamatosan történő megjelentetésével történhet a jogbiztonság sérelme nélkül.

II./

Ébredjünk hát fel!

1. Alkotmányunk nem működik, a jogalkotás szereplői összefonódtak, ellensúly nincs és maga a jogrendszer is kaotikus, foszladozik és ebben a jogbiztonságos közjogi környezetben, a jogalkotási eljárás kritikus hibáival küszködő Országgyűlés mind saját magát, mind pedig az elé lökött törvénytervezetet alkalmasnak találta arra, hogy megkezdje társadalmunk egyik legnagyobb alrendszerének, a 10 millió magyarországi lakos élethez, egészséghez és nem utolsó sorban a járulékbevételek tulajdonához fűződő alapjogát meghatározó társadalom-biztosításnak, azon belül is az egészségbiztosításnak az átalakítását.

A projekt lényege, hogy üzleti befektetők egyszeri, országos szinten kb. 30 milliárd Ft nagyságrendű befektetéssel évi rendszeres 1500 milliárdos járulékbefizetés felett szerzik meg a diszpozíció jogát. Ha nem jól értem, az nem az én hibám, mert érdemi társadalmi vita megint nem volt (de mint azt a 1098/B/2006. AB határozatból tudjuk, ez nem is baj). Nem készültek előzetes hatástanulmányok, pedig a jogalkotás egy sehol nem látott, soha ki nem próbált társadalmi méretű rendszerkísérletre készül. Napvilágot látott számos, a tervezett modell működésképtelenségét logikusan magyarázó és indokoló közgazdasági tanulmány, amelyek mellesleg teljesen egybevágnak a nemzetközi szervezetek szigorú figyelmeztetéseivel. Sem a tervezet miniszteri indokolásában, sem pedig a törvényjavaslat benyújtását követően kb. egy héttel a Minisztérium honlapjára fellőtt, szerzőt, dátumot és nyilvántartási számot is nélkülöző "tanulmányban" nem található meg ezen aggályok tényszerű cáfolata.

Jogászként, kifejezetten nyugtalanít, hogy a kormány-előterjesztés a törvényjavaslatot kizárólag a kormányprogramhoz való viszonyában vizsgálja, nem helyezi el ugyanakkor kialakult jogrendszerünkben. Ha ezt az előterjesztő megtette volna, maga is észrevette volna a törvénytervezet legalapvetőbb formai hibáját: burkoltan az Alkotmányban és az Ötv-ben lefektetett és védett önkormányzati jogosítványokat von el a tervezet. A hatalomkoncentráció tehát tovább folyik, de mint azt a 1098/B/2006. AB határozatból tudjuk, ez sem baj. (Jelenleg ugyanis az egészségügyi alap- és szakellátás biztosítása az Ötv. szerint önkormányzati feladat és felelősség. Így az "ellátásszervezés" karmesterei az önkormányzatok, jelenleg csak önkormányzati intézmények és az önkormányzattal szerződött szolgáltatók vehetnek részt az egészségügyi közszolgáltatás önkormányzati feladatainak ellátásában; az Országos Egészségbiztosítási Pénztár feladata csupán a feladathoz járó költségvetési támogatás utalványozása és ellenőrzése. A létrehozandó pénztáraknak ebben a rendszerben sem feladata, sem értelme nincsen, a részükre utalványozandó fejkvóta és az esetleges profit is az önkormányzatokat illetné.) Persze sem az Országgyűlésnek sem a Kormányának nem kell bajlódnia minőségi jogalkotással, ha bízhatnak a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság szíves együttműködésében. Ebben a felállásban, az államhatalmi szervek összefonódásával és kontrollvesztésével folyik az egészségbiztosítás átalakítása, évi 1500 milliárd Ft kiajánlása. Ha az Országgyűlés elfogadja a tervezetet, nincs aki megakadályozza Magyarország lakosságának árverésre bocsátását! Köztársasági Elnökünkre valószínűleg nem számíthatunk, szakmai kamaráinkat sem védte meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja egyértelmű: mire az indítvány eléjük kerül, az átalakítás javarészt végbemegy, akkor pedig legyen rajta Isten áldása. Ébredjünk hát fel, és aki felébredt tiltakozzon minden törvényes módon! Írjon országgyűlési képviselőjének, demonstráljon együtt a civilekkel, szakszervezetekkel!

2. Jogállamunk ámokfutásának másik elgondolkodtató következménye az állam és polgára közötti viszony alakulása. Fel kell vetnünk néhány kényes kérdést. Ha az Alkotmánybíróság tudatosan megsértheti az Alkotmányt akkor milyen jogon hajtja végre az állam például a büntető ítéleteket? Vagy milyen alapon várja el a jelenleg (szó szerint) uralkodó hatalmi elit, hogy az állampolgárok a választás szabályait betartva 2010-ig elviseljék a jelenlegi kormánytagokat és országgyűlési képviselőket? Célszerűbb lett volna, ha a kamarák nem hajtják végre az Ekt.-t és némi bírósági hercehurcával kihúzzák ezt az egy évet és megőrzik integritásukat; akkor megsemmisítette volna az Ekt.-t a testület? Átgondolja egyáltalán néha a T. Alkotmánybíróság, hogy milyen üzeneteket küldözget a társadalomnak?

3. Véleményem szerint a 1098/B/2006. AB határozattal a jogállamot és az egészségügyi dolgozókat ért sérelem alkalmas arra, hogy nemzetközi fórumoktól kérjünk segítséget. És ha esetleg sikerülne elérni, hogy az Európai Unió vizsgálódni kezdjen szavazati jog tárgyában, akkor remélhetőleg válaszolni kellene olyan kényes kérdésekre, hogy jogállamiságunk esztergomi letéteményese mit is keres 17 év elteltével Budapesten, miért nem tartja fontosnak, hogy az ügyek elbírálásának sorrendjét a kórházi várólistákhoz hasonlóan nyilvánossá és átláthatóvá tegye, miért nem tart magára nézve kötelezőnek a rendes bíróságok számára evidens szabályokat (jogszabály követése, érdemi indokolás, indítvány kimerítése), honnan ismerheti meg a nem alkotmányjogász polgártársunk az Alkotmány "láthatatlan" részét (csak hogy tudja jogait érvényesíteni) és még sorolhatnám.

Remélhetőleg azonban nem kell ügyünket nemzetközi fórumok elé vinnünk, hiszen a kamarai történet minden szereplőjének ott van a kezében az önkéntes eredményelhárítás eszköze; politikai, szakmai akarat és tisztesség kérdése csupán, hogy azonnal az Országgyűlés elé kerüljön egy régi-új kamarai törvény, amely visszaállítja a jogállam rendjét és az egészségügyi kamarák jogosítványait. Ha viszont a szereplők belenyugszanak hibájuk következményeibe (és úgy tűnik ez a helyzet, mert az MDF már meg is kezdte a felelősség maszatolását az érdemi cselekvés helyett), nem maradhatunk tétlenek, hazánk érdekében sem.

Mi orvosok, akik naponta érezzük és viseljük szigorú jogi felelősségünk súlyát, elképzelhetetlennek tartjuk, hogy az állami irányítás minőségéért ne terhelne valakit, vagy valakiket ugyanolyan szigorú, bíróság előtt számon kérhető felelősség.

Kelt, Szegeden, 2007. november 10. napján

A szerző jogász, orvos