EU: Belső piaci szabályozás és a magánbiztosítás szabályozása

Az EU belső piaci szabályai érintik a magánbiztosítás szabályozását az 1994-ben bevezetett Életbiztosítási Irányelven és annak 2007-es módosításán keresztül. A szolgáltatások szabad mozgásának lehetővé tétele érdekében az irányelv megtiltja a biztosítási monopóliumokat, a biztosítókkal való egyenlő elbánást követeli meg (a profit státuszra való tekintet nélkül), és általában megtiltja az ár- és termékellenőrzős formájában történő „anyagi” szabályozást. Az irányelv nem vonatkozik arra az egészségbiztosításra, amely az ország társadalombiztosítási rendszerének részét képezi, de minden olyan egészségbiztosítási formára vonatkozik, amelyet „magánbiztosításnak” tekinthető. Az anyagi szabályozás tilalmával az irányelv korlátozni tudja a kormány azon szabadságát, hogy szabályozzon egy olyan piacot, amely különböző rendellenességektől szenved. Ez veszélyeztetheti a fogyasztóvédelmet, és befolyásolhatja egyes csoportok egészségügyi ellátáshoz való hozzáférését. Ugyanakkor, ha a politikai döntéshozók őszintén nyugtalankodnak az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés miatt, az egyik stratégia az lehet, ha megbizonyosodnak arról, hogy a kötelező egészségbiztosítás mindenkire kiterjed és a szolgáltatások széles körét lefedi, kiküszöbölve vagy csökkentve ezáltal a magánbiztosítás iránti igényt.

Az EU piaci és versenyszabályai vajon veszélyt vagy lehetőséget jelentenek a politikai döntéshozók számára? Ahhoz, hogy választ tudjunk adni erre a kérdésre, át kell tekinteni az irányelv hatását a magánbiztosítás szabályozására, valamint azt, hogy a magánbiztosítás milyen szerepet játszik az egyes EU- tagországokban. Amikor az irányelvet bevezették, a magánbiztosítás szabályozásának módja az egyes tagországokban meglehetősen különböző volt. A kormányzati beavatkozás mértéke az egészségbiztosítási piacon nagymértékben függ a magánbiztosítás egészségügyi rendszerben betöltött szerepétől (1.tábla). Például Németországban és Hollandiában, a magán egészségbiztosítás a magas jövedelmű háztartások esetében helyettesítette az állami egészségbiztosítást. A kormányzat ezért intenzíven beavatkozott a piaci folyamatokba, hogy védelmet nyújtson az idősebbeknek, valamint az alacsonyabb jövedelmű háztartásoknak (valamint az állami egészségbiztosítási rendszer finanszírozásának, amely a magas kockázattal rendelkező háztartások aránytalanul nagy hányadát fedi le) a magánbiztosítók kockázatszelekciójával szemben. Más országokban a szabályozás mértékét befolyásolja a politikai ideológia, valamint a piaci struktúra aspektusai, mint pl. a működő biztosítók száma és összetétele. A piaci struktúra befolyásoló hatása különösen erőteljes az olyan piacokon, ahol a kölcsönös társulások a dominánsak, és ahol a politikai döntéshozók a fiskális politikát gyakran arra használták fel, hogy a társulásoknak előnyt biztosítsanak a piaci biztosítókkal szemben. A legtöbb országban a fogyasztók védelmének egyik leggyakoribb módszere (a fizetőképességi kontroll mellett) a politikai feltételek és prémium ráták előzetes politikai jóváhagyása volt. Írország az egyetlen olyan ország, amely a magánbiztosítás nyújtását egyetlen kvázi-kormányzati biztosítóra (VHI) korlátozta.

Az irányelv bevezetését követően a legtöbb tagállam módosította a jelenlegi törvényeket, vagy új, az irányelvvel összhangban lévő szabályozást vezetett be. A törvényi változtatások általában magukban foglalták a szigorúbb szolvencia- kontrollt, valamint a politikai feltételek és prémium ráták előzetes jóváhagyásának megszüntetését. Franciaország kivételnek bizonyult, és az Európai Bíróság 2000 májusában ítéletet hozott a francia kormánnyal szemben. A legnagyobb változás Írországban következett be, ahol a kormányt arra kényszerítették, hogy nyissa meg a piacot a verseny előtt, és szigorú szabályozási keretet vezessen be, amely magában foglalta a nyílt bejegyzést, a díjak közösségi szabályozását és a kockázatkiegyenlítési rendszert. A kockázatkiegyenlítés kivételével, amelyet a lfeölözés megakadályozása céljából vezettek be, a többi szabályozás már érvényes volt a VHI-re 1994-et megelőzően. Ami újnak bizonyult, hogy megváltozott a magánbiztosítás szerepe Írországban. A magánbiztosítás 1991 előtt helyettesítő szerepet játszott, kórházi hozzáférést biztosítva azon emberek számára, akik nem voltak jogosultak az ingyenes fekvőbeteg-ellátásra az állami egészségügyi rendszeren belül. 1994-re ez a szerep részben pótló (visszatérítve a gazdagabb háztartások co-paymentjét a járóbeteg ellátásban), ill. elsősorban kiegészítő biztosítássá (a biztosítottaknak gyorsabb hozzáférést adva a magánkórházakban nyújtott elektív ellátásokhoz vagy az állami kórházak magán ágyaihoz).

A direktíva 54. cikke speciális szabályokat tartalmaz az olyan egészségbiztosításra vonatkozóan, amely „teljes vagy részleges alternatívát” jelent az állami egészségbiztosítással szemben. Ilyen esetekben az irányelv megengedi a kormányoknak, hogy anyagi szabályozást hajtsanak végre a közjó érdekében. A megengedhető eszközök közé tartozik a nyílt bejegyzés, a közösségi minősítés, a standardizált csomagok és a kockázatkiegyenlítési rendszer. Ugyanakkor bizonytalanság van annak értelmezésében, hogy az irányelv mit ért „teljes vagy részleges alternatíva” alatt. Bizonytalanság van annak értelmezésében is, hogy milyen típusú beavatkozás engedhető meg. 2003-ban az írországi BUPA, amely a VHI legnagyobb riválisa ezt a bizonytalanságot kihasználva felelősségre vonta az ír szabályozást az Európai Bíróság előtt. A BUPA azzal érvelt, hogy a kockázatkiegyenlítési rendszer valójában állami segítség a VHI-nek, amelynek profilját az idősebbek képezik, így a kockázatkiegyenlítési mechanizmusa nettó nyertese a VHI. Azt is hozzátették, hogy a szélesebb körű szabályozó keret ellentmond a közösségi irányelvnek, és nem igazolható a közjó elvével, mert a magánbiztosítás Írországban nem az általános gazdasági érdek szolgálatában áll, és nem jelent teljes vagy részleges alternatívát az állami egészségbiztosításra.

2008-ban az Európai Bíróság elutasította a BUPA érvelését. Úgy találta, hogy a magánbiztosítás az általános gazdasági érdek szolgálatában áll, elsősorban azért, mert az ír kormány így tekinti, de azért is, mert a magánbiztosítást szabályozó keret megerősítette a kormány érvelését ebben a vonatkozásában. Továbbá megjegyezték, hogy az ír kormány a magánbiztosítást az ír egészségügyi rendszer második pillérének tekinti, és hogy az Európai Bíróság ezt nem kérdőjelezheti meg, az a tény pedig, hogy a piac az ír lakosság felét lefedi, hitelt ad a kormányzat nézőpontjának. Az Európai Bíróság döntése azt sugallja, hogy az EU-jog jelentős mozgásteret ad a kormányoknak, hogy igazolják, hogy a magánbiztosításra vonatkozó szabályozásuk a közjót szolgálja, és mindenféle indoklást alátámaszt az a tény, hogy az egészségbiztosítás a lakosság jelentős részét lefedi. A BUPA-döntés érdekes fejlemény, mivel kb. egy év múlva az Európai Bizottság jogsértési pert indított Szlovénia és Belgium ellen azon az alapon, hogy a biztosítókkal való különböző elbánás (Belgiumban) és az anyagi szabályozás, beleértve a kockázatkiegyenlítési mechanizmust (Szlovéniában) ellentmond az irányelvnek. A szlovén esetben a Bizottság szerint a kiegészítő egészségbiztosítási piac, amely lefedi az állami co-paymentet, nem képezi az állami egészségbiztosítási rendszer teljes vagy részleges alternatíváját. Tekintve, hogy Szlovéniában a magánbiztosítás piacát a kormány az egészségügyi rendszer második pillérének tekintette, és az lefedi a lakosság mintegy 70%-át, a BUPA-esetet követően a Bizottság interpretációja kifogásolható. A belga eset sokkal inkább egyértelmű, mivel az Európai Bíróság döntése általánosan megerősítették, hogy a kormányoknak nehéz igazolniuk a biztosítottakkal fiskális vagy egyéb formában történő különböző elbánást.

A direktíva logikájának egy része, amely az anyagi szabályozás megengedésére vonatkozik azon magánbiztosítási piacok esetében, amelyek az állami biztosítás alternatíváját képezik, úgy tűnik, megengedi a kormányoknak, hogy hozzáférést biztosítsanak azokhoz a piacokhoz, amelyek hozzájárulnak az anyagi védelemhez (az EU terminológiájában a társadalmi védelemhez). A helyettesítő piacok világosan ennek a követelménynek, és a Bizottság, valamint egyéb szervek nem kifogásolták az extenzív szabályozásokat, amelyekre Németországban vagy Hollandiában került sor. A tanulmány szerzői szerint a kiegészítő piacok szintén hozzájárulhatnak a szociális védelemhez, különösen, ha az állami co-paymentet térítik vissza, mint Franciaországban vagy Szlovéniában. Ha az irányelv megakadályozza, hogy a kormányok hozzáférést biztosítsanak a kiegészítő biztosításhoz, az aláaknázhatja a szociális védelmet. Az írországi BUPA esete azt sugallja, hogy az irányelv egyre inkább irrelevánssá válik az általános gazdasági érdekre irányuló szolgáltatásokra vonatkozó EU- politika fejleményeinek fényében. A szlovén eset fejleményei további árnyékot vetnek erre a gondolatmenetre.

Az irányelvnek a szerzők szerint el kellene vennie a politikai döntéshozók kedvét, akik magas fokú szociális védelemhez kívánnak hozzáférést biztosítani, hogy a magánbiztosításra támaszkodjanak, amely kiegészíti – vagy akár helyettesíti – az állami biztosítást. A Bizottság megerősítette, hogy az új holland rendszer, amelyben a magánbiztosítók kötelező biztosítást kínálnak, az irányelv hatáskörébe esik, és ezáltal megadta az indulási engedélyt a holland kockázatkiegyenlítési sémának. Mindazonáltal döntését egy magánbiztosító az Európai Bíróság előtt kifogásolta. A BUPA-esettel létrejött precedens miatt az Európai Bíróság valószínűleg nem fog a holland szabályozással ellentétes döntést hozni. De a jogi kifogásolás léte mutatja, hogy a normál gazdasági tevékenység és a szociális biztonság közötti határok elmosódottsága növelheti a komplexitást, amelyre az irányelv nem tartalmaz rendelkezést. A komplexitások fényében itt az ideje, hogy vitázzanak arról, milyen irányba kellene elmozdulni. Meg kellene találni azt a gondolkodásmódot, ami a magánbiztosításról, ami túlmegy az állami biztosítás „részleges vagy teljes alternatíváján”. Ezek a terminusok nem tükrözik teljes egészében az állami és a magán biztosítás közötti kapcsolatot. Az Európai Unióban legalábbis a magán egészségbiztosítás ritkán nyújt valódi alternatívát a kötelező biztosításra.

Forrás: Sarah Thomson- Elias Mossialos: Internet market rules and regulation of private health insurance: threat or opportunity? Euro Observer, 2008. ősz. 10. évf. 3. szám.

2008-11-07 14:03:38